徐洪才：充分发挥二十国集团作用，加快推进国际货币体系改革

充分发挥二十国集团作用，加快推进国际货币体系改革

徐洪才

（中国国际经济交流中心信息部副部长）

1999年，二十国集团（G20）成立，并在柏林召开了第一届G20财政部长和中央银行行长会议。G20属于布雷顿森林体系框架内的一种非正式对话机制，由八国集团（G8）和十一个重要新兴经济体及欧盟组成。2008年，G20国家领导人峰会诞生在全球金融危机蔓延之时，现已成为全球经济治理、国际政策协调，特别是国际货币体系改革的重要平台。

一、充分发挥G20在全球经济治理中作用

（一）G20峰会已取得初步成果

2008年11月15日，首次G20国家领导人峰会在华盛顿举行，其后依次在伦敦、匹兹堡、多伦多和首尔举行了第二、第三、第四和第五次G20峰会，2011年下半年将在戛纳举行第六次G20峰会。概括起来，历次G20峰会取得了四大成果：一是促进国际协调与合作。表现在共同应对金融危机、反对贸易保护主义和发达国家削减财政赤字等方面。IMF牵头组织G20成员国对各自国内政策对其他国家影响进行相互评估，着手发布溢出效应报告，以促进全球经济恢复和实现再平衡。二是改革国际金融机构治理。表现在向发展中国家转移国际货币基金组织（IMF）和世界银行份额，提高发展中国家代表性和发言权；新建金融稳定委员会（FSB），与IMF一道对全球宏观经济和金融风险实施监测等。三是加强国际金融监管。表现在把金融衍生品、对冲基金和离岸金融中心纳入监管范围，改革金融机构高管薪酬制度，建立全球金融安全网，提出全球宏观审慎管理，催生“巴塞尔协议III”等。四是G20峰会机制化。自2011年起每年举行一次G20峰会。2011年G20峰会在法国举办，2012年G20峰会在墨西哥举办。

（二）G20面临诸多挑战和问题

G20诞生初衷是为了共同应对全球金融危机，后来逐渐演变成为国际社会协调重要经济事务的平台，但是，当前G20机制仍然是一种非正式的对话协商机制，面临诸多挑战和问题。国际社会由民族国家组成，如何协调民族国家利益和全球利益是G20未来面临的主要挑战。目前，G20面临四个方面的现实问题：一是各国经济政策协调难度加大；二是全球经济安全问题日益凸显；三是贸易保护主义威胁持续存在；四是南北差距进一步扩大。G20迫切需要妥善处理G20与其他国际机构的关系，还面临着G20的权威性、代表性和机制化，发达国家和发展中国家利益冲突，美国独霸世界和世界多极化发展趋势之间矛盾，特别是如何发挥G20在促进国际货币体系改革中作用等问题。金融危机之所以频繁地发生，根本原因是国际货币体系出了问题，监管不到位只是表象。G20迫切需要解决国际货币体系和全球经济治理中的突出问题，新的国际货币体系和全球经济治理机制不能继续以发达国家利益为基础，主要国际储备货币发行国必须接受国际规则约束。G20机制应该促使各国找到一个共同视角，联合处理事关全球共同利益问题，从而将“零和游戏”变成“共赢”的局面。

（三）充分发挥G20在全球经济治理中作用

全球经济治理改革方向。一是加强国际经济政策协调。主要发达经济体应承担责任，通过结构改革解决其自身在增长、就业和贸易失衡方面的问题。二是加快国际金融体系改革。推动国际储备货币体系朝着币值稳定、供应有序、总量可调的方向发展；继续完善国际金融监管框架，加强对对冲基金、场外衍生品和信用评级机构监管；继续深化治理结构改革，真正提高发展中国家在国际金融机构中代表性和发言权。三是促进国际贸易和投资自由化和便利化。四是推动全球减贫和发展。发达国家应该尽快实现官方发展援助占其国民收入0.7%的承诺目标，进一步向发展中国家增加援助，更多地支持新兴经济体和发展中国家改善教育和社会保障。五是通过G20机制和平台，扩大国际贸易和投资，把发达国家的资金、技术与发展中国家的工业化、城市化结合起来，创造出巨大的市场需求，拉动发达国家经济增长，为发达国家创造就业机会，从而实现发达国家和发展中国家的双赢。

重新确立G20工作重心。应从应对金融危机，逐渐发展到防范金融危机和推动世界经济强劲、平衡、可持续增长上来。充分发挥IMF在解决全球经济失衡问题中的作用，推动IMF管理体制改革，创建稳定、长效机制解决国际之间摩擦，促成国际贸易基本平衡。其中，国内政策和地区、组织政策之间彼此协调，具有较强约束力和可行性。增加各国信息透明度，降低潜在经济危机发生可能性。多边贸易协定和多边货币体系是促进全球经济再平衡的两大支柱，G20重点工作是建立新的国际货币体系，推动国际贸易平衡；建立有约束力的规则，达成各国财政收支平衡。同时关注经济周期问题，提供充分信息，以避免金融危机再次发生。当所有国家不能就规则达成共识时，各国应给自己设置一些规则，如国债规模，规定长期债务占国内生产总值（GDP）比例；再如，规定货币汇率变动范围，实现自身经济平衡和稳定发展。

G20要维护各国共同利益。一是发达国家要承担更多的责任，发展中国家也要积极扩大内需和转变经济发展方式。二是发达国家，特别是严重赤字国，要进行结构性改革，其宏观政策应着重刺激固定资产和人力资本投资，而不是鼓励证券投机和不可持续的过度消费。三是限制以邻为壑的货币政策，反对竞争性货币贬值。四是推动国际货币体系改革取得实质性进展。五是制订具体措施，约束贸易保护主义。六是加快G20机制化建设，依托IMF创设G20秘书处。七是在决策、议事程序方面制定新的规则，不断向其注入新的使命，逐步扩大其提供全球公共产品范围，如气候变化，以及未来与经济发展、金融发展、贸易发展有关问题等。

二、加快推进国际货币体系改革

（一）现行国际货币体系缺陷和改革内容

近年来，国际货币体系经受住了全球金融危机冲击，但也呈现出了诸多缺陷：一是缺乏有效的全球调整机制来解决全球经济失衡问题；二是主要国际储备货币发行国仅从自身经济需要出发实行量化宽松货币政策，没有考虑政策“溢出效应”，在缺乏必要的国际监管条件下，对新兴经济体造成通货膨胀压力，增加了全球金融体系风险。三是主要经济体之间货币汇率频繁出现剧烈波动，原因是国际资本投机活动猖獗，并非这些国家经济基本面发生了重大变化；四是跨境资本流动剧烈波动，其规模大大超过了全球产出或贸易水平；五是在发生系统性危机时不能快捷地获得全球流动性，各国通过积累外汇储备来提供过度的“自我保险”，加剧了全球经济失衡；六是缺乏国际范围的资本管制规则，造成各国经济政策“各自为政”，从而采取单边主义措施。

国际货币体系改革方向是，第一，提升IMF在国际货币体系中地位，赋予IMF发行国际储备货币SDR、维护全球金融稳定的职能。第二，降低美元在国际储备货币中比例，改变现行以美元为中心的“单一”货币体系，建立由SDR、美元、欧元和人民币多元共存的国际货币体系。第三，加强国际经济政策协调，目前迫切需要改变低利率的国际市场环境，美联储和欧洲央行要率先加息，将实际利率恢复到零的水平；与此同时，新兴经济体及时跟进适度加息，从而抑制全球性通货膨胀蔓延。第四，保持主要经济体之间货币汇率稳定，授权IMF监督系统重要性国家中央银行实行稳健的汇率政策，对其汇率波动范围设限，对违规者开出罚单。第五，加强国际金融监管，特别是加强对主要国际储备货币发行国货币政策的监管，同时加强对跨国资本流动的监管。第六，注意保护弱小国家，IMF要对发展中国家资本管制给予正确指导。

（二）积极推动SDR功能变革

调整SDR篮子货币构成。按照IMF规定，加入SDR条件只有一个，就是“可自由使用货币”。与此同时，货币权重决定主要考察两个指标：一是该经济体商品与服务出口规模，一个是该经济体货币作为国际储备货币被其他经济体所持有数量。2010年底以来，一个“新标准”逐渐在国际社会流行开来。“新标准”认为，加入SDR篮子货币必须具备三个条件：弹性汇率政策、中央银行独立和资本自由流动。实际上，弹性汇率政策和资本自由流动可以合并为一条，就是“可自由使用货币”之意，而央行独立确实是一个“新”提法，但是约定俗成的该经济体出口占全球出口比例却被“忽略”了。笔者认为，从“可自由使用”程度来看，人民币显然已经远远走在了SDR前面。现在IMF迫切需要扩大SDR使用范围，使SDR篮子货币能够基本反映世界经济发展现状，否则SDR将失去号召力和权威性。

推动SDR成为国际储备货币。当初，IMF创设SDR目的是让SDR成为国际储备货币，在国际清算、商品与资产标价、储备资产等各方面发挥重要作用，这一初衷不应该轻率地抛弃。目前，急需在SDR篮子内加入新兴经济体货币，改革SDR定期调整和分配的做法，因为这种做法过于僵化、也太不合时宜了，使得SDR难以满足成员国需要，也限制了SDR在国际商品和金融交易活动中发挥作用。因此，应该修改IMF相关规则，授权IMF根据国际金融市场需求自主发行SDR，IMF使用SDR购买相应金融资产（如成员国政府国债），成员国使用从IMF借入的SDR从事国际贸易和投资活动。此项改革，本质是赋予IMF作为世界中央银行从事“公开市场操作”的职能。从长远看，SDR在多大程度上增强国际货币体系取决于其能否发挥更大作用。总的来说，近年来IMF在SDR分配改革方面进展十分缓慢。

目前，SDR完全代替美元尚缺乏现实性。理论上，SDR既可作为储备资产，也可作为交易工具。现在马上能够做的工作就是推动SDR在更大范围内使用，降低美元在国际储备货币体系中比重。从长期看，SDR应该遵循由替代各国用作国际交易货币，到替代各国用作国内交易货币的路线图，逐步推动SDR成为国际储备货币。在推动SDR功能变革过程中，要坚持渐进性原则，避免国际金融体系遭受重大冲击。在不断促进SDR充当国际储备货币的同时，国际社会应该推动人民币国际化，从而形成美元、欧元和人民币等主要国家主权货币相互制衡的格局，这在一定程度上可以减轻美元充当国际储备货币的“负担”，同时提高国际金融体系稳定性。

（三）扩大IMF职能，改革国际机构治理

第一，扩大IMF职能。IMF传统职能是扩大国际贸易和促进国际收支平衡，主要措施是避免货币竞争性贬值和消除外汇管制，在纠正国际收支失调时提供资金融通、充当全球最后贷款人。从目前世界经济发展趋势看，IMF主要职能应该体现在推动SDR成为新的国际储备货币，对成员国经济行为实施监督，金融危机预警救援和系统性风险防范以及保障全球金融稳定，特别是对主要国际储备货币发行、国际资本跨境流动实施监督。扩大IMF防范和支持成员国化解金融危机能力，协调成员国经济政策，提供中长期贷款以协助成员国克服国际收支困难，建立和完善全球最后贷款人制度。完善G20相互评估过程和IMF发布最重要系统性经济体“溢出效应报告”。完善IMF全球最后贷款人制度，给予IMF负责系统重要性国家币值稳定、金融稳定和资本账户监管的新职责，同时要关注某些成员国因此陷入道德风险。

第二，建立四大机制。一是建立国际储备货币监管机制，让IMF承担国际储备货币监管职责。当某一国际储备货币贬值，IMF及时发出警告，形成强大国际舆论压力，迫使该国采取稳定货币措施。二是建立国际储备货币市场竞争机制。将SDR打造成为“超主权”国际储备货币可能是一个漫长过程，而建立由几种主要货币担任国际储备货币的多元化体系则是一个现实选择。当某一储备货币贬值，大家都抛售它；当某一储备货币币值稳定，大家都持有它，从而形成市场约束力，迫使该国采取稳定货币措施，通过市场竞争制衡主要国际储备发行国滥发货币行为。三是完善国际金融危机救助机制。在历次金融危机时刻IMF都不同程度地发挥了救助作用，但在很多情况下，IMF反应迟缓，有时还帮倒忙，因此广遭诟病。应该提高IMF运用SDR资产对流动性短缺国家提供资金支持的有效性。四是建立国际清算银行（BIS）与IMF之间分工协作与制衡机制。BIS和IMF分别为两次世界大战的产物，二者共存有其历史和现实原因；在新的历史时期，完善二者分工协作和制衡机制有利于提高治理效率、分散风险和全球金融稳定。

第三，改革国际机构治理。一是改革IMF治理。IMF实际采取股份公司组织形式，所谓份额及投票权改革，也就是股权结构改革，其关键是要打破美国和欧盟都拥有一票否决权的不合理结构。此外，还应该包括IMF高级领导人遴选程序、执董会席位设置、工作人员多样性、政策制定程序等问题。IMF投票权分配应与各国经济实力相匹配，要提高发展中国家在IMF中发言权、投票权、管理权。二是发挥世界银行作用。世界银行在致力于金融领域开发建设的同时，应该加大对发展中国家贷款扶持和技术协助，通过加强对生产与服务领域投资、鼓励国际投资等手段，推动世界经济稳定运行。应该提高世界银行在稳定国际金融体制中作用，提升世界银行发展委员会职能，要让世界银行承担部分化解受害国金融风险支持功能；发挥区域性国际金融机构作用，加强对遭受金融危机冲击的国家实施资金援助。三是推进BIS的改革。发挥BIS与各国中央银行之间的货币金融交易职能，协助成员国央行办理官方储备货币转换事宜，加大SDR在各国贸易、货币和金融清算交易中比例，增强SDR在国际经济与贸易中作用，提升SDR在国际清算体系中地位。将SDR存托在BIS，而不是存托在IMF，有利于分散风险。以BIS为中心，建立国际金融风险预警系统，提高预防国际金融风险能力，为IMF或其他国际金融机构提供基础信息，向有关成员国发出金融风险预警信号。强化金融稳定委员会职能，充分吸纳各国参与监管，建立和完善国际金融统一监管方式和标准。

（四）发挥成员国智库的智力支撑作用

G20治理框架应该包括三个层次：第一个层次是G20国家领导人峰会，第二个层次是G20财长和央行行长会议，第三个层次是由IMF牵头，发挥各国智库机构作用，特别是发挥各国智库机构对G20和国际货币体系改革的智力支撑作用。建议G20成员国指定各自牵头智库机构，组织和协调各国有关国际货币体系改革研究和学术交流工作。就中国而言，建议由中国国际经济交流中心作为牵头机构。中国国际经济交流中心具备专业人才和研究基础，且已在承办G20国际货币体系南京高级别研讨会上发挥了积极作用。由各国牵头智库机构整合本国专业人才资源，开展国际货币体系改革研究与交流活动。IMF作为总牵头人，发挥组织、协调和指导作用。