王天龙：发挥G20作用，完善全球经济治理

发挥G20作用，完善全球经济治理

王天龙

（中国国际经济交流中心研究部副研究员）

G20成立于1997年12月，最初设计是二十国财长和央行行长就财政政策和货币政策进行对话。2008年在应对全球经济金融危机中，G20走向前台，规格逐步提高，由各国首脑和部长们就扩大公共投资、加强金融监管、改革国际金融机构、反对贸易保护主义等问题达成共识，协调行动，从而使G20 成为国际经济合作的主要平台。

一、从G7/G8 到G20是全球经济治理改革的正确方向

二战后布雷顿森林体系确立的国际经济治理结构是由美国主导，国际货币基金组织（IMF）、世界银行和世界贸易组织（WTO）作为支持体系，以G7/G8 为协调平台。随着时代变化，这种治理结构已不能满足全球经济发展的需要。

第一，全球联系的日益紧密需要全球性的政策合作与协调。在经济全球化条件下，各国经济联系日益紧密，单个国家既不可能关起门来搞建设，也不可能在全球性的冲击中独善其身。各国单纯致力于本国宏观经济管理的努力，不仅不足以保证本国经济稳定发展，而且容易影响全球经济效率，尤其是在危机条件下，单个国家容易采取“以邻为壑”的政策，阻碍整体经济复苏。同时，面对日益增多的全球性问题，如跨国金融监管、粮食和能源危机、传染病、气候变化等等，迫切需要全球性的政策协调与解决方案。过去二十年，特别是最近十年，新兴经济体经济实力逐渐增强，是促进全球经济发展和解决全球性问题的重要力量，在应对和处理全球性经济问题上，理应包括新兴经济体国家的意见和努力。

第二，主要国际经济组织如世行和IMF不具有协调各国宏观经济政策的职能。《布雷顿森林协定》在联合国框架下建立了IMF和世界银行两大国际合作机构，用以帮助战后有困难的国家恢复与发展经济。在职能分工上，世界银行主要是给不发达国家提供项目建设的长期贷款，而IMF则为出现外贸逆差而有支付困难的发展中国家提供周转的短期贷款，二者都没有协调宏观经济政策的职能，只能突破传统的国际秩序来寻求政策协调与合作。亚洲金融危机后，由G7发起成立G20，把重要的发展中国家和新兴经济体国家包括在内，是正确的选择方向。

第三，以G7/G8为代表的“富国俱乐部”未能反映新兴经济体国家的利益诉求。1986年，美国、英国、法国、德国、日本、意大利和加拿大七国财长和央行行长在东京开会，决定每年定期就经济形势和重要指标进行监督、磋商和政府协调，从而把七国集团的财长与央行行长会议机制化、制度化。90年代G7增加了俄罗斯成为G8，成为全球经济治理的重要协调平台。但是G7/G8缺乏代表性，是“富国俱乐部”，没有包括日益崛起的新兴经济体国家，无法反映这些国家的利益诉求，在危机时更无法协调各方来应对危机、实现经济复苏。新的全球经济治理协调平台需要有新兴经济体国家的参与。

第四，发达经济体和新兴经济体都需要新的平台来进行政策对话与合作。从发达经济体来说，解决国内矛盾和危机，新兴经济体是可以借助的力量。2008年，当发端于美国的金融危机肆虐全球时，美国推动G20走向前台，使其由财长和央行行长进行宏观经济政策的对话平台，升格为二十国首脑和相关财长及央行行长参加的“首要国际经济合作平台”。从新兴经济体来说，也需要利用G20 平台来应对危机、参与国际经济合作和规则制定。G20经济实力占全球的85%，人口占全球2/3，其活动和影响具有全球意义，获得了比G7/G8更好、更有效的代表性。与旧有的全球经济治理相比，G20使新兴经济体国家得以参与全球宏观经济合作和国际经济规则的讨论与制定，承担提供全球公共品等责任，与以往被排除在外相比，是一个巨大的进步，也是一个重要开端。

二、G20发挥更大的作用面临着一系列困难与挑战

作为世界经济主要政策协调机制和国际经济合作的首要平台，目前G20已经取得了一系列成果。在恢复全球信贷和就业市场及经济增长、改革金融监管体系、改革国际金融机构增加发展中国家投票权、反对贸易保护主义等方面取得了很大进展。匹兹堡峰会发表的《领导人声明》提出会议每年举行一次，把宏观经济政策合作进行了机制化和制度化的尝试。但是，全球治理的有效性取决于治理机制的代表性、决策效率和实施效率等要素，G20发挥更大作用仍面临着一系列的困难与挑战。

第一，G20 没有从根本上颠覆现行国际经济秩序，实际决策仍由主要成员国谋划。G20是对旧有的全球经济治理机制进行修补，整体上看，国际经济治理格局并没有发生根本变化。形成于二战后冷战时期的治理理念仍然坚固，旧有的国际组织及其决策机制仍没有根本改变。美国的经济基础没有动摇，国际经济交往规则仍由美国等西方国家主导，全球经济治理的支持体系仍然是IMF、世界银行以及WTO，席卷全球的金融经济危机并没有造就出新的国际组织和经济秩序。因此，G20在涉及重大国际经济议题时，如果与发达国家利益有冲突，还是难以取得有效进展。从现象上看，出现了G20 开会前，G7提前开会沟通协调的情况。

第二，G20需要处理好与联合国及非成员国间的复杂关系。G20主要是解决国际经济问题，而联合国则侧重于政治安全事务。但是，随着机制化和制度化发展，G20将不可避免地将会向其他议题拓展，从而与联合国权力出现交叉。同时，G20由19个成员国及欧盟组成，与非G20 成员国的关系就显得较为重要。尽管G20 经济占全球经济近85%，人口占全球的2/3，但仍没有充分的代表性。全球有200多个国家参与经济活动，G20在决策国际经济事务的同时，也削弱了其他国家的参与权，无法全面反映非成员国的意见，因而其合法性也往往为人所诟病。

第三，G20决策难落实容易成为“清谈俱乐部”。宏观经济管理和政策涉及各国主权，很难能够进行行政命令式的统一，只能在地区和全球范围内实行宏观经济政策的协调和合作，因而G20对成员国并没有强制约束力。加之成员规模相对庞大并且利益多元化，很难能够就某种共同计划达成一致意见，协调难度非常大。因为缺乏施行决策的手段，即使成员国达成一致意见，也还面临着兑现承诺的问题。目前国际货币基金组织（IMF）和世界银行是全球经济治理结构的重要支撑，而这两个组织在决策上都设置了绝对多数机制，发达国家占有的权重较大，因而不利于发达国家集团的规则即使达成原则共识，也难以得到落实。截至目前，峰会确定的反对贸易保护主义，结束多哈回合谈判等承诺均未兑现。

三、新兴经济体国家应联合推动G20发挥更大的作用

尽管G20 发挥重要作用面临着很多挑战，但应认识到G20是国际经济治理改革的重要方向，能够代表广大新兴经济体的利益，有助于新兴经济体国家参与国际经济规则的制定，争取有利于自身发展的利益和环境。未来广大新兴经济体国家应该团结起来，大力推动G20发挥国际经济合作首要平台和全球经济治理核心机制的重要作用。

第一，应进一步积极推动G20机制化与制度化。G20的出现反映世界经济格局变化，但G20真正成为国际经济合作的首要平台则是危机推动的结果。如果没有危机的话，G20从华盛顿、伦敦到匹兹堡再到多伦多、首尔的首脑峰会都不太可能。因此，应防止危机过后，G20作用逐步消退。目前来看，G20更多的是一个对话的平台，机制化建设比较薄弱。广大新兴经济体国家应该团结起来，更加积极地推动G20 机制化、制度化。多伦多峰会上，俄罗斯等国家主张G20机制化，将G20打造成一个常设机构，是很好的建议。

第二，推动国际组织治理机制改革落实G20决策。IMF、世界银行和WTO是现行国际经济治理结构的重要支撑体系，如果不能将其纳入到G20框架下，成为落实G20决策的组织保障，那么G20的决策就难以得到有效落实，也就难免成为“清谈俱乐部”。从制度设置上看，世界银行和IMF都由20多名执行董事作决策，并且设置了85%的绝对多数机制，美国持有超过15%的投票权，拥有事实上的一票否决权。应对这种国际金融机构决策权体系加以改革。匹兹堡峰会承诺给新兴经济体国家增加决策权，在IMF至少增加5%的额度，在世界银行增加至少3%的投票权，《多伦多峰会宣言》承诺继续支持世界银行和IMF投票权改革，已经触及旧秩序的核心部分，应继续推动国际金融机构投票权和决策权改革，并将其纳入到G20 框架。

第三，推动建立G20 常设办事机构为会议提供支持。目前G20 没有常设的办事机构，会议的组织协调等主要由主办国来负责，会议议题则主要由G7/G8制定，这对新兴经济体国家不利。通过控制峰会议题，实际上发达国家也就控制了国际经济规则的制定。可考虑推动设立G20常设办事机构，如设立秘书处来为会议组织提供支持，主要负责设计议题、会议日程等。设立应急小组和委员会，应对突发性事件，可考虑由有代表性的主要货币国家和世界主要贸易国家的财长和央行行长来组成，部分地履行地区和全球宏观经济协调职能。

第四，新兴经济体应团结起来利用G20多边机制争取国家利益。G20能为发展中国家和新兴经济体国家参与新一轮国际经济治理格局构建并发挥作用提供平台。参与G20机制，对新兴经济体国家来说具有重大的战略利益。从当前形势看，法德倡导以G20 取代G8，澳大利亚和日本也发出独立声音。新兴经济体国家应加强团结，充分利用好这一平台，参与国际经济治理格局和规则的建立，努力推动G20更好地代表本国利益，为本国经济发展创造良好的国际经济环境。